O fracasso da UE em construir uma governança para imigrantes e refugiados

Os últimos cinco anos expuseram a dificuldade da União Europeia em estabelecer uma governança baseada na unidade política e um conjunto de regras e procedimentos para refugiados e imigrantes

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bandeira União Europeia UE
(Foto: Rodrigo Borges Delfim/MigraMundo)

Por Regina Conrado
Do ProMigra

O conceito de governança diz respeito ao conjunto de regras, funções e práticas sociais construídas para além do estado nacional[1]. No sentido normativo, a governança é uma forma de ação coletiva contendo relações sobrepostas e diferentes lógicas institucionais. A governança não possui uma única autoridade hierárquica, mas vários níveis decisórios (setores econômicos, estados, cidades e departamentos), globais e locais, regulamentações multiníveis e gestão flexível dos estados. Atores não-governamentais atuam em diferentes escalas geográficas junto com organizações religiosas, voluntários, autoridades locais e organizações internacionais, incentivando a cooperação global.

As especificidades da governança na União Europeia respondem a um modelo de ordenamento constitucional próximo ao de um Estado e países que renunciaram parte da soberania em favor da Comunidade, conferindo-lhe poderes independentes dos Estados-Membros. Mas mantêm autonomia decisória sobre políticas orientadas pela comunidade. No que tange à questão migratória, a Europa apresenta resistências ao diferente estrangeiro; sua ordem foi construída pelo poder político do Estado-nação legitimado com base em uma identidade coletiva que rejeita costumes regionais, dialetos locais e minorias étnicas.

[2]Bauman argumenta que migrantes e refugiados de fora da União Europeia, fugindo de guerras, despotismos e fome, na comunidade são considerados estranhos, desconhecidos e responsabilizados por situações com diversas causas históricas. Nesse contexto, emergem a xenofobia, o racismo e o nacionalismo.

Tentativa de governança migratória

Até o início dos anos 70, a cooperação policial e judicial na União Europeia em matéria criminal, inclusive imigração e terrorismo, eram periféricas junto ao processo de integração europeia. Com o Tratado de Maastricht (1992) [3] estes temas foram integrados à agenda europeia e, posteriormente, em 1997, com o Tratado de Amsterdam [4], foram incluídos os temas do asilo, admissão de residência de nacionais de países terceiros e imigração. O Tratado concedeu competência em matéria migratória à União Europeia incluindo a imigração no marco jurídico da comunidade.

O Acordo Schengen foi a primeira tentativa de criar uma governança intergovernamental para lidar com a imigração no contexto da União Europeia, envolvendo níveis de poder nacionais, regionais e locais.3 O Acordo estabeleceu um espaço sem fronteiras internas para livre circulação de pessoas; estabeleceu a coordenação entre as administrações para supervisionar as fronteiras (uniformização de instruções e formação de pessoal); definiu as normas relativas a solicitação de asilo; estabeleceu o direito de perseguição transfronteiriça para os agentes da polícia; reforçou a cooperação judicial para a rápida extradição e criou o Sistema de Informações Schengen. Porém, fortaleceu o sentimento de xenofobia em algumas regiões, já que facilitou o trânsito de imigrantes para áreas anteriormente proibidas, e recrudesceu o nacionalismo.

Com o aumento do fluxo migratório para a União Europeia no início da década de 90, em consequência da desintegração da União Soviética a partir de 1989, os governos consideraram que, para reduzir esses fluxos, deviam intensificar a cooperação econômica, social e financeira entre os Estados-membros e os estados de origem dos imigrantes em situação irregular.

Migrantes e refugiados a caminho da Europa, no inverno de 2015/2016
(Foto: Manu Gomez/ Fotomovimiento – 14.mar.2016)

Nesse contexto, a comunidade se mostrou mais inclinada a uma forma de governança migratória sob sua jurisdição, envolvendo os principais instituições no processo. Para isso, era necessário suscitar a confiança recíproca entre os Estados-membros e o sentido de pertencimento a um espaço jurídico comum com cooperação política.

No final da década, a imigração foi associada à segurança, quando uma série de atentados terroristas estrangeiros abalaram os pilares da governança migratória europeia. Grupos terroristas agiram no continente sob a tutela da Líbia, Síria, Irã, Sudão entre outros, incentivando os governos europeus e a opinião pública exaltar a ameaça do terrorismo islâmico considerando-o como o novo inimigo do ocidente.[5]

De acordo com Khosrokhavar [6], o terrorismo é frequentemente associado ao imigrante e aos seus descendentes, sendo uma das principais preocupações em países como a França, a Alemanha e o Reino Unido, onde filhos e netos de imigrantes têm problemas de integração e exclusão. Na Espanha e Itália, a “ameaça imigratória” reside nos fluxos originários do Norte da África, onde o rápido crescimento demográfico, o lento crescimento econômico e a instabilidade política, fazem do Mediterrâneo uma “ameaça” constante para a Europa.

Crise no Espaço Schengen

Já 2015 ficou marcado pelo intenso fluxo de imigrantes indocumentados ao continente europeu fugindo de guerras e conflitos na Síria, Afeganistão, Iraque e países do Oriente Médio, Ásia Meridional, Norte da África, África Subsaariana e Bálcãs Ocidentais. Neste ano, a comunidade recebeu mais de 1,2 milhão de solicitações de asilo, sendo que Alemanha, Hungria, Suécia e Áustria receberam cerca de dois terços dessas solicitações.

A questão migratória intensificou os problemas no interior do Espaço Schengen. As políticas migratórias passaram a exigir dos cidadãos de fora da comunidade o visto de entrada e obrigatoriedade de circulação temporária obtida nos países de origem; cooperação bilateral e multilateral com os países de origem e de trânsito; mais recursos para patrulhamento das fronteiras no Mediterrâneo; implementação de um programa para combater o tráfico de migrantes; novo sistema de cotas para realocar as pessoas solicitantes de asilo e um acordo com a Turquia para controle do fluxo migratório.

Mapa da Europa de acordo com o Espaço Schengen. Crédito: Reprodução/ec.europa.eu

A França e a Alemanha reintroduziram controles nas fronteiras do Espaço Schengen e alguns países permitiram a entrada de solicitantes de asilo e as acolhiam, enquanto outros tentavam impedir seu acesso. A ideia predominante no interior das instituições da governança era que a ameaça à segurança do cidadão da União Europeia (delinquência organizada, terrorismo, tráfico humano e de drogas) vinha de fora do território, especialmente dos não cidadãos e migrantes irregulares.

Por meio da suspensão temporária do Acordo Schengen (França e Alemanha) para pôr fim à imigração irregular, as medidas punitivas – expulsão e repatriação – foram aplicadas de forma desigual aos cidadãos e aos não cidadãos da União, o que tendeu a enfraquecer a condição de supranacionalidade do grupo.

Identidade nacional e controle migratório

A União Europeia não possui uma governança estruturada na questão migratória, mas normas fragmentadas para cidadãos comunitários e não comunitários. Como os acordos de readmissão com os países de origem dos migrantes, a Diretiva de Retorno (quando os nacionais não preenchem as condições de entrada, presença ou residência no território de um dos Estados-Membros, eles podem ser readmitidos no país de origem)[7]. A Diretiva estabelece um prazo de seis meses para detenção de imigrantes indocumentados, podendo ser ampliado para dezoito meses. Porém, esse prazo não altera a lei de países que adotam limites inferiores como Portugal, onde o prazo máximo de reclusão é de sessenta dias.

A governança migratória da União Europeia é descentralizada e os aspectos relacionados à imigração são de responsabilidade de cada membro, a exemplo dos vistos de trabalho e estudo para cidadãos de fora da comunidade. Cada membro deve salvaguardar as fronteiras da União Europeia face aos fluxos migratórios e proteger os territórios dos estados contra a imigração indocumentada.

Existe a unificação de procedimentos para a entrada e permanência de turistas de terceiros países à comunidade, além da norma da cooperação policial, incluindo serviços de polícia, das alfândegas e serviços de prevenção ou detecção de infracções penais.[8]

O tratamento comunitário da imigração possui uma dimensão dual: a integração do imigrante em situação legal centralizado no indivíduo e seus direitos, especialmente mulheres e crianças, e o tratamento da imigração irregular com controle de fluxos migratórios, proteção do mercado de trabalho e integração do migrante.

Conceito nacionalista de integração

A governança da União Europeia relativa ao processo de integração do migrante às culturas nacionais — reconhecimento jurídico da cidadania com base na igualdade na diferença[9] —  busca o reforço da identidade nacional e do controle migratório. Na medida em que uma identidade comum é privilegiada – a europeia ou nacional —, e passa a identificar pessoas em território distinto ao de sua origem, cria-se uma identidade política. Isto implica na sujeição do estrangeiro a uma identidade europeia resultado de herança cultural e religiosa, histórias, valores e símbolos, com os quais não se identifica.

Essas políticas de integração compartilham um conceito territorial e nacionalista de cultura ao pretender que o imigrante assimile a identidade do país de destino, ignorando que as identidades não reproduzem necessariamente os vínculos fronteiriços. As diferenças culturais se articulam a partir das possibilidades de reconhecimento socialmente construídas, e não por meio da “reprodução atávica dos vínculos de pertença a uma nacionalidade determinada”.[10]

Acampamentos improvisados além da cerca de arame farpado, vistos do lado húngaro da fronteira com a Sérvia.
(Foto: Bruna Kadletz – out.2016)

Os cursos de integração tem frequência obrigatória para quem deseja se naturalizar ou receber benefícios do Estado, e seu objetivo é disciplinar as preferências culturais dos imigrantes e fortalecer a identificação desses com a cultura e os valores políticos nacionais de determinado país-membro. Na Bélgica e Espanha, as políticas de integração são reguladas ao nível local e incluem métodos de controle populacional para estrangeiros.

A integração europeia não é igual para todos, pois é voltada preferencialmente para aqueles com situação jurídica regular, além das limitações na concessão de direitos políticos para imigrantes: mesmo que alguns países concedam aos imigrantes o direito ao voto local e municipal com base em acordos internacionais com seus países de origem, os primeiros não podem votar nas eleições nacionais e comunitárias.  A integração europeia é voltada exclusivamente para imigrantes com situação jurídica regular e apresentam um foco utilitarista de contratar mão de obra sem políticas efetivas para promover o bem estar do imigrante.

Dificuldades latentes e os votos xenófobos

Os últimos cinco anos expuseram a dificuldade da União Europeia em estabelecer uma governança baseada na unidade política e um conjunto de regras e procedimentos para refugiados e imigrantes. A livre circulação de pessoas, conforme estabelecido pelo Tratado de Schengen, recuou e os países criaram controles sobre suas fronteiras. A presença maciça de uma população imigrante tende a causar rejeição estrangeira na União Europeia, situação explorada por movimentos políticos de direita apoiados pelo racismo emergente. A Alemanha e a França têm o maior número de muçulmanos entre os países-membros, sendo que, no caso da França, cerca de três milhões de muçulmanos nasceram em ex-colônias, como Argélia, Marrocos e Tunísia.

O crescimento do eleitorado de direita parece estar relacionado a esse grande fluxo, sendo que, na França, o voto xenófobo atingiu 20% do eleitorado nas últimas eleições para o Parlamento Europeu, enquanto na Itália, Dinamarca e Holanda o voto xenófobo do direita é expressivo.

Não foi possível identificar uma estrutura de governança institucional e conceitual específica sobre migração, nem um consenso sobre o modelo ideal de governança. Existem instrumentos normativos internacionais tratando do exílio, status de migração regular, migração de mão-de-obra, refúgio, entre outros, mas falta coordenação entre as politicas de diferentes setores (trabalho, saúde, habitação e educação) entre países e níveis governamentais.

Acrescente-se a presença do etnocentrismo tradicional na comunidade que vem evoluindo na direção de uma cidadania europeia que rompe fronteiras internas, e simultaneamente, cria uma cidadania discriminatória que distingue cidadãos de primeira (comunitários) e de segunda (não comunitários).

*Regina Conrado é consultora, formada em Ciências Sociais com doutorado em Politicas Publicas na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). É pesquisadora há mais vinte anos e especialista em avaliação de politicas. Faz parte ainda do ProMigra, que mantém uma coluna mensal no MigraMundo


[1] HALL, Ian; BEVIR, Mark. Global governance. In: BEVIR, Mark (Org.). The Sage handbook of governance. London: Sage Publications, 2011. Available at: <Available at: http://sk.sagepub.com/reference/hdbk_governance >. Acesso: 10-fevereiro de 2020.

[2] BAUMAN, Zigmunt. Life in fragments: essays in postmodern morality. Oxford: Blackwell, 1995 [1988].

[3] Em dezembro de 1991, duas conferências intergovernamentais deram origem ao Tratado da União Europeia ou Tratado de Maastricht, Dele originou-se a União Econômica e Monetária europeia, uma moeda única e a coordenação de políticas macroeconômicas. Ampliou os poderes do Parlamento Europeu e criou a cidadania europeia.

[4] O Tratado de Amsterdam foi promulgado em 1997 e concedeu novos poderes à União Europeia, simplificou o processo decisório e deu início a “comunitarização” da cooperação em matérias de justiça e assuntos internos.

[5] VESTRI, Gabriele. Inmigración y extranjería: En camino hacia el Tratado de Ámsterdam. Bol. Mex. Der. Comp., México, v. 45, n. 134, p. 689-714, agosto 2012. Disponível em:  <http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0041-86332012000200008&lng=es&nrm=iso>. Acesso em 11/02/ 2020.

[6] KHOROSKHAVAR, F. (2006) O Terrorismo na Europa. In: AA.VV. Terrorismo e Relações Internacionais -Conflito e Cooperação nas Relações Internacionais. Lisboa, Gradiva, pp.71-89.

[7] Em 2008, o Parlamento Europeu promulgou a “Diretiva do Parlamento Europeu referente ao retorno de cidadãos de outros países que estejam em situação ilegal em seus territórios”, a Diretiva do Retorno. A norma permite a detenção de imigrantes sem documentos por um período de até 18 meses e proíbe a volta dos mesmos para a Europa durante os cinco anos seguintes. Permite também a prisão e a expulsão de menores de 18 anos que não estejam acompanhados de seus pais. De acordo com o documento, os Estados-membros podem recorrer a um centro penitenciário se não puderem proporcionar alojamento em um centro de internação especializado para estrangeiros à espera da repatriação.

[8] Destaque para a EUROPOL, entidade que reforça a ação das autoridades policiais dos Estados-Membros, bem como a cooperação entre essas autoridades na prevenção de criminalidade e do terrorismo.

[9] GARCÍA AÑÓN, J. (2003) Inmigración y derechos de ciudadanía: la integración de los inmigrantes en las políticas públicas locales y autonómicas. En Perspectivas de la inmigración en España: una aproximación desde el territorio, Barcelona, Icaria, 2003, pp. 349-392.

[10] COSTA, Sergio. Imigração no Brasil e na Alemanha: contextos, conceitos e convergências. Revista Unisinos, n.44, v 2, 2008. Pg. 7. Disponível em: http://www.revistas.unisinos.br/index.php/ciencias_sociais/article/view/5272


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